我国目前虽然还没有国家层面的资历框架，但区域性资历框架建设和能力标准的开发已取得了积极的进展，2008年香港特别行政区政府教育局（以下简称“香港教育局”）开始推行香港资历架构，之后推动23个行业编制香港资历架构下的《能力标准说明》，为提升香港整体人力资源素质和竞争力做出了贡献。广东2017年以地方标准形式发布了《广东终身教育资历框架》（以下简称“广东资历框架”）及等级标准，推动汽车业、物流业等四个行业开发了基于广东资历框架下的能力标准（以下简称“能力标准”），形成了一套比较符合实际的开发范式，为国内开发能力标准提供了先行先试的经验。
一、资历框架下能力标准的内涵和作用
能力标准通常是指某项能力的标准，如学习能力、创新能力、调查研究能力等方面的标准。基于资历框架下的能力标准是针对某个行业而言的，简而言之就是行业的能力要求，是行业发展所需能力的统一标准。具体来说就是在不同的岗位中完成主要任务所需的能力要求及成效标准，它由一系列的能力单元组成。能力标准一般包括认知、技能及应用等方面的能力。
成效为本是能力标准的理论基础。一个教育系统的质量至少可从输入、过程、输出三个视角来评判，输入视角关注投入，过程视角关注过程，输出视角则关注结果。成效为本的理论强调以学生为中心，以目标为导向，以能力为本位，以学习成果为证据，它的核心是关注输出即学习者的学习结果，使学习者的学习目标具体清晰、可测可评。成效为本的理论最早由Spady 提出，近年来在澳大利亚、美国、新西兰、中国香港等地实施并取得了良好效果，现广泛应用于资历框架通用指标的设计和划分、课程建设和能力标准的开发中。
（一）核心概念内涵界定
1.行业
根据《辞海》的定义，行业指其按生产同类产品或具有相同工艺过程或提供同类劳动服务划分的经济活动类别，如汽车业、物流业、保险业等。能力标准一般以服务重点行业和支柱产业发展为目标，如果行业比较大，就会从能力标准对行业发展的必要性、重要性和受惠群体的广泛性等因素考虑先开发哪个子行业或者门类或核心领域，所以一个行业可能会有多套能力标准。如香港《物流业能力标准说明》（以下“能力标准说明”泛指香港的能力标准）目前有5套，分别是空运及快递、海运、陆路运输及分发、货运站、仓库及物流中心、支援及辅助服务等五个门类，广东省汽车业能力标准则先开发后市场子行业。
2.职能范畴和职能
职能范畴指行业中的某一子行业（或门类或领域）内，具有相同或相近的知识、技能和能力的若干岗位的集合。职能是指同一职能范畴下，面向同一类型工作任务的若干岗位的统称。职能范畴和职能对应内地岗位群和岗位，为便于粤港标准对接，故保留职能范畴和职能的说法。
3.能力单元
能力标准由一系列的能力单元组成，一般包括300个左右的能力单元。能力单元是一个可描述、可量化、不可再分的最小单元，是完成任务所需具备的能力及素养。每个能力单元包括名称、编号、应用范围、级别、学分、能力、评价指引、备注八个方面的内容。
（二）能力标准的作用和影响
能力标准以能力单元的形式客观地列出工作上每项职能所需具备的能力。为所有社会成员、教育培训机构、行业企业提供了清晰而统一的指引，对不同领域有不同的作用和影响。
一是服务国家需要和行业发展。能力标准以职业能力为核心、以结果为导向、践行成效为本理念，依据行业发展、技术和产业升级需求定期修订，从而确保内容的前瞻性和对接市场最新需求，精确反映行业领域的新技术、新工艺、新规范和新要求，对社会和行业发展影响深远，在推动行业建立以岗位价值、能力素质、业绩贡献为依据的评价机制、制订科学而适用的技术技能型人才招聘标准和人才培训方案等提供了具体的参照，为技术技能人才的国际流动、学历互换、学分互认，为粤港澳地区和“一带一路”沿线国家培养合格建设者和急需人才提供了规范和标准。
二是畅通人才成长通道。构建开放畅通的人才成长通道，努力让每个人获得发展、奉献社会、造福人民的能力是人民日益增长的美好生活需要的必然要求。能力标准的价值体现是让所有社会成员明晰了行业岗位能力的要求，对在校生而言，采用能力标准开展课程建设的院校，教师、教材、教法与行业能力需求深度融合，学生毕业即可就业，降低了就业成本，提升了就业能力；对从业人员而言，行业实施能力标准后，工作经历、工作经验、特别技术技能等业绩皆可申请认定，解决了技术技能人才发展渠道窄的问题，职业晋升和社会上升的通道更加畅通。从业人员还可以根据个人实际情况规划学习和职业生涯，选修相关的能力单元或能力单元组合，不断自我增值，追求高一级的资历或职业资历。
三是助推1+X证书制度试点。能力标准立足服务社会和行业发展，以反映行业能力、市场需求、实现共同利益为价值追求，开发一般需2年左右时间。以广东开发流程为例，包括组建起草小组、开展行业调研、确定职能范畴和职能、分析能力要素、开发能力单元、形成能力单元标准、开展验证等流程，各流程内容层层把关、逐步推进、不断提高，研制过程严格遵循标准化规范，开发机构涵盖研究机构、各级各类高等教育机构、行业协会、职业技能鉴定机构、标准化技术机构等市场主体。1+X证书中的职业技能等级标准和证书目前是以社会化机制招募职业教育培训评价组织开发，但从目前试点反映情况来看，职业技能等级标准在整合行业、龙头企业和优质院校的力量、借鉴国内外先进标准、反映市场需求等方面还有比较大的提升空间。能力标准开发的理念定位、内容要求和流程方法，与1+X证书制度试点的要求不谋而合，能力标准的定位高、视野宽、涉及范围广，能力单元的不同组合可形成系列证书的职业技能等级标准和评价标准，为1+X证书制度试点提供了一种符合社会实际、贴近市场需求的新方法。
二、香港资历架构下《能力标准说明》编制的做法和经验
截至2019年4月11日，香港研制并发布了23个行业共48套《能力标准说明》，涵盖行业占香港整体的劳动人口已超过53%。香港《能力标准说明》为提升劳动人口的素质，鼓励终身学习，解决职业培训与主流教育缺乏衔接、职业培训缺乏标准，推动香港行业透明化、专业化、标准化和国际化的发展做出了极大贡献，在香港获高度认同。香港的经验和实践为广东能力标准的开发提供了很多有益的启示。
一是成立行业培训咨询委员会（以下简称“咨委会”）。香港教育局为各个行业组建咨委会，成员包括雇主、 雇员、专业团体及监管机构等，咨委会负责组织制订和更新《能力标准说明》、委任专业撰写人、向政府就发展行业的过往资历认可机制提供意见和建议等。截至2019年4月，香港教育局已协助不同行业成立了23个咨委会。
二是坚持行业主导。《能力标准说明》的职能范畴、能力要求都由行业决定，同时咨委会采取了一系列的措施确保《能力标准说明》中的每一项能力都是行业所需。一是委聘行业专家作为专业撰写人，专业撰写人可以是一个团体，也可以是一个人，他身份中立，具备编制标准的能力，具有行业影响力。专业撰写人一般来自香港职业训练局、香港生产力促进局、知名院校及专业团体等。二是成立SCS编撰专责小组跟进具体工作并审查专业撰写人提交的内容，SCS编撰专责小组成员一般由咨委会部分委员和非咨委会的业内人士担任。三是全程咨询。《能力标准说明》编制分成五个阶段（图1），专业撰写人在每一个阶段都会安排大量时间广泛拜访业内人士、征询业界意见，另外成立若干焦点小组约见行业代表咨询和收集资料，香港行业代表参与的积极性特别高，他们还会通过他们的学会、工会、商会等网络协助做有关咨询工作。四是阶段性成果经行业认同并报SCS编撰专责小组通过后方可启动后续工作。
图1显示的第五个阶段的业界咨询并不是前四个阶段的咨询，它是就整个《能力标准说明》草拟本正式召开咨询简介会向业界解释其内容并广泛咨询业界意见，咨询时间由行业代表根据行业实际决定，一般持续三个月左右的时间。香港资历架构秘书处总经理黎英伟认为，注重每一个环节的咨询是香港成功推行《能力标准说明》的关键，向公众征求意见的过程其实也是宣贯过程，它能确保能力标准开发完成后即获行业认可、公众认同，各行各业不由自主地达成共同推广能力标准的共识。
三是形成了完善的质量保障机制。为了保证能力标准编制质量，香港教育局对《能力标准说明》的组织架构进行系统的设计。《能力标准说明》由咨委会负责统筹审定，专业撰写人负责编写，SCS编撰专责小组负责全程指导、跟进和把关，焦点小组负责全程咨询，香港学术及职业资历评审局负责调适，资历架构秘书处提供项目管理及支援。
三、广东资历框架下能力标准的开发
粤港区域相邻、文化相亲，香港《能力标准说明》为广东省能力标准的开发提供了有益的借鉴，但粤港社会制度、人文环境、教育体制、行业发展、岗位特点和作业模式等方面存在较大的差异，另外广东凝聚行业的力量仍然存在比较多的现实困难，为确保能力标准的市场化和本土化，广东在开发能力标准的过程中采取了一系列积极的措施，一是采用团体标准的形式发布，激发市场主体活力；二是融合粤港相关或相似岗位的能力要求，深化粤港行业合作；三是在流程规范、体制机制、能力单元结构等方面进行创新性的设计，体现行业主导和广东特色。以汽车业后市场能力标准开发为例，广东能力标准项目建设工作可以概括如下。
（一）能力标准工作机制的建立
为推进能力标准项目建设工作，广东省建立了涵盖决策、实施、管理和质量保障等方面的工作机制。成立了4个行业专家委员会，行业专家委员会主要负责审定标书内容和审阅、检视和确定能力标准开发各阶段的内容，行业专家委员会组成人员主要包括行业代表、标准化专家、相关专业教学指导委员成员等，组成人员视实际需要可以随时增加；以联合体招投标的形式确定了4个行业能力标准起草小组（以下简称“起草小组”），起草小组主要负责能力标准的开发工作。为了确保各行业能力标准的水平，要求起草小组组长要拥有不少于6年的行业从业经验，组员涵盖政府、行业企业、研究机构、各级院校（1~7级）、标准化领域、港澳（商会、协会、企业）等领域代表。其中标准化领域的代表主要负责过程、格式和描述方面的标准化，港澳（商会、协会、企业）等领域代表主要负责港澳能力标准与广东能力标准融合和对接；筹建广东资历评审与质量保障委员会，广东资历评审与质量保障委员会具体负责广东终身教育资历框架的质量保障工作，其中包括能力标准的调适工作；另外，明确了广东能力标准由行业方面的社会团体发布，如汽车业后市场能力标准由广东省道路运输协会发布，版权归属广东终身教育学分银行管理中心。
（二）能力标准开发模型及流程分析
从开发逻辑看，能力标准是逐步分析、不断细化直至不可再分的过程。首先确定行业，然后明确范围和边界，接着确定职能范畴和每个职能范畴下的职能，最后分析职能下的任务和任务下的能力单元。具体开发模型如图2。
从开发流程看，能力标准开发包括制订工作方案、开展行业调研、研制职能结构图、制订能力标准草案、征求意见、编制能力标准送审稿、编制能力标准报批稿、编制能力标准公告和推广应用及完善九大阶段（图3）。前四个阶段是能力标准开发的核心，后五个阶段是团体标准的规定动作，由于篇幅所限，本文重点分析前四个阶段内容。
阶段一：制订工作方案。工作方案是全面反映能力标准项目建设理念内涵、目标定位、工作思路、技术路线、开发内容、工作计划、团队结构的重要依据，是把方向、保落实的重要环节。广东省能力标准开发目前正在试点和探索开发范式的阶段，正式启动能力标准开发前必须审定工作方案以确保能力标准项目建设方向正确、方案合理、过程规范、内容前瞻而又符合实际。
阶段二：开展行业调研。行业调研是开发能力标准的基础，行业调研要从政治、经济、科技、社会等维度了解行业发展概况，查阅行业研究报告，广泛拜访业内人士，全面收集并核实有关材料的准确性后，对行业存在问题、未来发展等进行深入研究和分析，提出能力标准的范围和边界、开发依据、具体职能范畴及以能力为本的职业晋升路径。
阶段三：研制职能结构图。研制职能结构图是指把每个职能范畴细化为若干职能并以标准体系结构图的形式表示，职能结构图进一步明晰能力标准的范围、边界和内部结构。细化职能范畴前同样要深入行业了解、搜集行业职能设置情况，分析职能在业务价值、可持续发展、前瞻性和实用性等方面的代表性，关注职能在行业发展中的必要性、受益群体的覆盖面等因素，最后征询行业对职能细分的意见也是一个非常关键的环节，可利用专题会议、座谈会、书面等形式。
阶段四：制订能力标准草案。制订能力标准包括编写能力单元和编制职业晋升阶梯。能力单元是能力标准的核心内容，根据能力单元的定义，能力单元是不可再分的最小单元，是完成任务所需具备的能力及素养。目前，职能范畴下的职能已确定，接下来细化职能即对每个职能下的任务及能力要求进行分析，然后根据能力单元不可再分的属性界定任务是不是能力单元，如果任务不可再分，那该任务就是一个能力单元；反之就需要继续细分直至子任务满足不可再分，在这种情况下，一个任务就可能由多个能力单元组成。
1.编写能力单元
能力单元确定后即可编写能力单元的内容，编写能力单元的具体内容要充分了解各部分的核心内涵并运用成效为本的方法去描述。能力单元包括名称、编号、应用范围、级别、学分、能力、评价指引、备注八大内容。
（1）应用范围：应用范围描述能力单元在相应职能中的应用空间及适用情境，如“计算机辅助设计”能力单元的应用范围可描述为 “此能力单元适用于在企业设计和开发岗位中，应用计算机辅助设计软件设计三维数字化产品模型”，而不能作“此能力单元适用于计算机设计人员”等空泛的描述。
（2）级别：根据成效为本的理念，级别体现学习的深度和复杂性，并不反映学习方式，所以能力单元级别界定一般以广东资历框架等级标准的主要特征和关键词汇为依据，如七级的能力单元必须有“能够站在工作或学习（包括研究）的前沿，表现出高度的权威性、创新性、自主性、学术性和职业操守，能持续不断地形成新的理念和方法”等特点，能力方面具备“创造、发明”等特征；而一级的能力单元通常表现为“能够在他人直接指导下完成简单的学习或工作任务”，能力方面则以“应用、执行”特征为主。
（3）学分：学分体现学习量，即表示完成任务所需能力的学习量，学习量不仅包括面授，还包括远程学习、自学、实践等形式的全部时间。如何界定能力单元的学分是一个重要的课题，需要做大量的咨询、比对和验证工作，同时界定能力单元的学分时要注意能力单元是完整、独立的最小单位，学分不能太大，国际上一般是3~6个学分。广东省学分和学习量之间的换算采用 1个学分等于10个学时的标准，如一个能力单元是3个学分，那就意味着学习者一般要花30个学时才能掌握该能力单元的能力。汽车业后市场353个单元中，3~6分的能力单元达206个，占58.3％，0.5分的17个，1分的52个，２分的74个，8分和10分的各２个。
（4）能力：泛指能力单元的能力要素，具体指进入某个行业从事某个岗位完成某项任务需要的能力，包括知识类和能力操作类两项内容。知识类描述能力要求，如知识、技术、方法、思维等方面的要求，能力操作类描述能力水平，如执行、分析、判断、解难等方面的水准。另外能力也包括专业素养、情感等专业操守方面的要求，为了避免能力重叠或能力交叉描述，能力单元中没有单列专业操守方面的要求，它会根据实际融入知识、能力操作和评价指引的相关描述中。
（5）评价指引：能力单元可测可评，评价指引给出了如何评价学习者经过学习后是否具备相应的能力的达标标准。它具体描述了学习者在设定的情境和客观条件下，胜任工作任务的综合成效要求，一般采用“动作词+从事的活动、工作和流程+成效要求/ 标准”的句式进行撰写，如：“提供二手车置换估值及交易服务”能力单元的评价指引“在二手车交易业务部门，能够独立地按照二手车回收置换的操作规范和标准，高效执行流程，专业、全面地为顾客提供二手车估值鉴定及交易服务”。
2.编制职业晋升阶梯
能力单元编写完成后，能力标准的另一个比较重要的任务是编制职业晋升阶梯，编制职业晋升阶梯其实已经到了如何实施和应用能力单元的阶段。
职业晋升阶梯是指明确职业资历的能力要求及晋升关系，编制职业晋升阶梯需要解决三个方面的问题：一是职业资历必须行业认可，否则从业人员的工作经历、工作经验、技术技能等就无法申请认定为职业资历。二是明确不同职业资历之间的晋升路径。如图7助理销售顾问、销售顾问、销售组长、销售主任/大客户专员的晋升路径。三是明晰职业资历的能力要求及能力单元组合，如销售顾问需要操作、管理方面的能力，相关操作、管理方面的能力单元就要组合在一起构成销售顾问职业资历。
职业晋升阶梯是能力标准组成的重要内容之一，它为从业员提供清晰的指引，引导他们确定职业发展的目标和方向，为他们提供了以能力为本的职业晋升通道；同时它也为业界使用能力单元提供了一个重要范式，能力单元除了可灵活组合成职业资历外，还可以针对不同的目标群体组合成职业技能等级证书的标准、一门培训课程、一个岗位要求，等等。
四、结语
能力标准是以行业能力为核心，采用成效为本理念而开发的系列能力单元组合，提高了行业能力要求的透明度，为所有社会成员、教育培训机构、行业企业提供了清晰而统一的指引，在服务国家战略部署、畅通人才成长通道、深化产教融合、推动院校和行业形成命运共同体等方面具有积极的作用。
广东先行先试，在参考借鉴国内外特别是香港行业能力标准说明编制相关经验的基础上，以广东资历框架等级标准为母标准，在汽车业后市场、机械制造业、物流冷链和自动化技术等行业开展了能力标准研制试点，对流程规范、体制机制、能力单元结构及发布形式等方面进行本土化的改革和创新性的设计，历经2年多的艰难探索、思考、实践和总结，初步形成了一套可推广可复制的开发范式。
然而，能力标准仍然面临很多问题和挑战。从标准体系视角来看，行业能力标准体系至少应包括跨行业通用能力和行业专用能力两个层面的要求和成效标准，比如香港的《能力标准说明》和《通用（基础）能力说明》，《能力标准说明》是行业专用的职业技能标准，《通用（基础）能力说明》是跨行业通用的职业技能标准，包括英语、中文、运算及信息科技四种通用能力，它们形成了相辅相成的有机整体，有力地支撑了香港技术技能人才的发展。而广东省在汽车业后市场、机械制造业能力标准开发过程中曾设想把跨行业的通用能力标准和行业专用能力标准整合在一起，最后发现两者覆盖的群体、定位和范围差异太大而无法整合，广东资历框架下通用能力标准需要专题研究和开发；从制度建设系统化角度来看，能力标准为各级各类教育、职业培训、人力资源管理和发展、资历认可等提供了客观、清晰以及成效为本的参考标准，但能力标准发挥作用的前提是各行各业主动积极地使用或采用，要保证能力标准的实施，除了要出台系列实施细则外，还需要在实施中突破种种政策瓶颈，需要政府牵头、各方努力。如香港为了充分发挥能力标准的成效，陆续推出过往资历认可机制、学分使用指引、成效为本课程建设指引、建设基于《能力标准说明》的教材套等实施性制度，成立资历架构基金、推出教育及培训机构评审资助计划、过往经历资助计划、专业资历资助计划等支撑性政策；从质量提升角度来看，能力标准仍有较大的提升空间。一是行业专家委员会的组成结构不够合理，要进一步提高行业特别是龙头企业的参与度。二是成效为本的理念和方法运用不够充分，成效为本的理念要贯穿能力标准项目的设计、编写、评价、实施全过程。三是了解行业需求的渠道不够全面，急需研究利用大数据和人工智能等新技术采集行业的人才要求，多维度提高能力标准的科学性。
（摘编自2020年4月7日《中国职业技术教育》）
